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2017-08-14 08:42:00
行政協議是指行政機關為實現公共利益或者行政管理目標，在法定職責范圍內，與公民、法人或者其他組織協商訂立的具有行政法上權利義務內容的協議。從內容上看，行政協議與行政機關的法定職責、行政管理或公共利益息息相關，且協議的主體一方恒為行政機關，具有傳統行政行為的行政性；從形式上看，行政協議是一種由行政機關經行政相對人參加并表示同意而作出的行政行為，屬于雙方意思表示一致的結果，具有民事契約的合同性。因此，傳統上比較一致的觀點認為，行政協議具有“傳統行政行為的行政性”和“民事契約的合同性”兩個特征。
1、相對人不履行行政協議屬于行政爭議，不適用民事訴訟來救濟。
由于行政協議具有“民事契約的合同性”的特征，在新《行政訴訟法》施行之前，司法實踐中一般將具有行政協議屬性的合同爭議案件，作為民事合同糾紛審理。這一點在《國有土地上房屋征收與補償條例》第二十五條得到充分印證，該條言語第二款明確規定，補償協議訂立后，一方當事人不履行補償協議約定和義務的，另一方當事人可以依法提起訴訟。給補償協議的雙方主體以“當事人”命名，并平等賦予相同的訴訟權利，足見立法上對補償協議歸屬民事合同的本意。但新《行政訴訟法》已將行政協議納入行政訴訟的受案范圍。也就是說，行政相對人不履行行政協議屬于行政爭議，而不是民事爭議。因此，相對人不履行行政協議不屬于民事訴訟的受理范圍，行政機關不適用民事訴訟的方式救濟。假使再賦予行政機關民事訴訟的原告訴權，試想，當行政機關以原告身份將行政相對人起訴到民事法庭后，行政相對人再提起反訴，則此時針對反訴究竟是民事訴訟還是行政訴訟，必然帶來一系列爭議。
案例索引：
福建省莆田市中級人民法院（2017）閩03民終59號
福建省莆田市中級人民法院（2016）閩03民終2253號
2、相對人不履行行政協議，行政機關不適用行政訴訟的救濟方式。
如上述，行政相對人不履行行政協議屬于行政爭議，行政機關可否以行政訴訟的方式進行救濟？根據《行政訴訟法》第1條規定：“為保證人民法院公正、及時審理行政案件，解決行政爭議，保護公民、法人和其他組織的合法權益，監督行政機關依法行使職權，根據憲法，制定本法。”，以及第2條規定，“公民、法人或者其他組織認為行政機關和行政機關工作人員的行政行為侵犯其合法權益，有權依照本法向人民法院提起訴訟”，我國的行政訴訟制度是一套保護行政相對人合法權益，監督行政機關依法行政的制度，行政訴訟的被告恒定為行政機關。因此，行政相對人不履行行政協議時，行政機關也不能以行政訴訟的方式需求救濟。
二、行政機關以新的行政決定代替已簽訂的行政協議之否定
實踐中有一種觀點認為，當行政相對人不履行行政協議時，表明行政相對人不認可行政機關以行政協議方式行使行政管理目的，因此，行政機關可以根據行政職能做出新的行政決定來代替已簽訂的行政協議。筆者認為不妥。首先，如果行政機關作出新的行政決定，相對人對該決定不服的，有權提起相應的行政復議、行政訴訟，這樣會降低行政效率。其次，行政協議之所以具有民事契約的合同性，原因就在于行政協議是行政機關和相對人協商一致訂立協議的意思表示。如果行政機關為了破解相對人不履行協議的困局，重新單方作出行政決定來替代行政協議，不僅會架空行政協議，還會導致相對人認為行政協議對行政機關毫無約束力可言，不利于后期行政管理。最后，大多數情況下，行政機關已經履行完畢行政協議項下的義務，如果用新的行政行為代替該行政協議，可能造成公共利益的損害。綜上，當行政相對人不履行行政協議時，行政機關以“作出行政決定”的方式來救濟，是不可行的。
三、相對人不履行行政協議時，行政機關可依據行政協議申請非訴執行
行政協議的簽訂主體和協議內容均具有傳統行政行為的行政性，新《行政訴訟法》既然將行政協議納入行政訴訟案件的受案范圍，表明我國從立法層面已認可行政協議是一種可訴的行政行為。根據《行政訴訟法》第97條規定，“公民、法人或者其他組織對行政行為在法定期限內不提起訴訟又不履行的，行政機關可以申請人民法院強制執行，或者依法強制執行。”可知，行政機關申請非訴執行需同時滿足三個條件：（1）行政協議構成行政行為；（2）申請人具備行政機關的主體資格；（3）行政相對人在法定期限內不提起訴訟又拒不履行。行政協議屬于一種可訴的行政行為，當行政相對人不履行行政協議時，只需同時滿足（2）、（3）兩個條件，行政機關便可可依據行政協議申請非訴執行。
案例索引：
福建省廈門市湖里區人民法院（2016）閩0206行審109號
四、行政機關申請法院非訴執行行政協議的相關注意事項
（一）申請法院非訴執行，應注意兩個時間問題。
1、 行政相對人6個月的法定起訴期限屆滿后行政機關方可申請法院非訴執行。
根據《行政訴訟法》第46條規定：“公民、法人或者其他組織直接向人民法院提起訴訟的，應當自知道或者應當知道作出行政行為之日起六個月內提出。法律另有規定的除外。因不動產提起訴訟的案件自行政行為作出之日起超過二十年，其他案件自行政行為作出之日起超過五年提起訴訟的，人民法院不予受理”。行政相對人在簽訂行政協議之日就已知曉行政行為內容，行政相對人欲提起訴訟的，應該自行政協議簽訂之日起6個月內提出。因此，行政機關需在行政協議簽訂之日起6個月后，才能啟動非訴執行的相關程序。
2、3個月的申請期限，無正當理由逾期不申請，法院不予受理。
根據《最高人民法院關于執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》（法釋〔2000〕8號）（簡稱“《2000行政訴訟法司法解釋》”）第88條規定：“行政機關申請人民法院強制執行其具體行政行為，應當自被執行人的法定起訴期限屆滿之日起180日內提出。逾期申請的，除有正當理由外，人民法院不予受理。”以及《行政強制法》第五十三條規定：“當事人在法定期限內不申請行政復議或者提起行政訴訟，又不履行行政決定的，沒有行政強制執行權的行政機關可以自期限屆滿之日起三個月內，依照本章規定申請人民法院強制執行。”可知，《2000行政訴訟法司法解釋》與《行政強制法》規定的非訴執行申請期限是不一致，前者是180日，后者是3個月。對此，筆者認為：《行政強制法》屬于法律，并且，相對于《2000行政訴訟法司法解釋》屬于新法。因此，根據“上位法優于下位法”以及“新法優于舊法”的法律適用原則，行政機關申請非訴執行的期限應適用《行政強制法》的規定，即3個月。逾期未申請的，法院不予受理。
案例索引：
江蘇省南京市中級人民法院（2017）蘇01行審復5號
福建省廈門市同安區人民法院（2015）同執審字第37號
（二）作為申請非訴執行的依據，行政協議的內容和形式合法是前提。
根據《行政訴訟法》第6條規定：“人民法院審理行政案件，對行政行為是否合法進行審查。”可知，合法性審查是行政訴訟的基本原則。同理，在司法實務中，關于存在行政爭議的非訴執行的案件，法院對行政協議的合法性審查也是法院裁定是否準予執行的前提。因此，行政機關在簽訂行政協議時，要注意“行政主體、行政權限、行為根據和依據方面”是否合法。如果是合法的，那么該行政協議有效，雙方當事人應當自覺履行該行政協議所約定的義務。同時，結合行政協議屬于行政行為的特點，當相對人在法律規定的期間內既不起訴又不履行，行政機關可發出履行行政協議的催告書，經催告后仍未履行，行政機關可申請法院強制執行或依法強制執行。
案例索引：
福建省三明市清流縣人民法院 （2015）清執審字第117號
（三）涉及行政訴訟的，行政機關可申請先予執行。
根據行政協議的內容可知，行政協議一般會涉及國家利益或社會公共利益，或者行政相對人不履行行政協議時可能會損害國家利益或公共利益。因此，如果行政相對人提起行政訴訟的，根據《2000行政訴訟法司法解釋》第94條規定：“在訴訟過程中，被告或者具體行政行為確定的權利人申請人民法院強制執行被訴具體行政行為，人民法院不予執行，但不及時執行可能給國家利益、公共利益或者他人合法權益造成不可彌補的損失的，人民法院可以先予執行”，行政機關有權向法院申請先予執行，從而縮短讓相對人履行行政協議的時間，彌補非訴執行周期較長之短。有鑒于此，當行政相對人不履行行政協議時，行政機關在啟動非訴執行程序之前可重點告知行政相對人“在法定期限內不提起訴訟又拒不履行行政協議時，行政機關可向法院申請非訴執行的法律后果”，以此來倒逼或變相鼓勵行政相對人提起行政訴訟，以爭取采用“先予執行”的方式來達協議履行之目的。
案例索引：
湖北省大冶市人民法院（2015）鄂大冶行非審字第00016號
五、結語
綜上所述，當行政相對人不履行行政協議時，行政機關不能以民事或行政訴訟的方式來救濟，但可以選擇非訴執行的方式作為救濟途徑。人民法院受理行政機關非訴執行行政協議案件，應對行政協議的合法性進行全面審查，只有合法有效的的行政協議才可作為非訴執行的依據。為了確保非訴執行能順利進行，在訂立協議過程中，行政機關可著重注意協議的內容和簽署程序的合法性。一旦行政相對人提起行政訴訟，行政機關在涉及國家利益和社會公共利益損害情況下，可以申請人民法院先予執行。