一直以來，司法實踐對因行政合同產(chǎn)生的爭議應提起行政訴訟還是民事訴訟有很大爭議。即便《最高人民法院關于規(guī)范行政案件案由的通知》（法發(fā)[2004]2號）明確行政訴訟的案由包括“行政合同”，也不能完全解決這一問題。其中最為常見的，就是因房屋征收所簽訂的“征收補償協(xié)議”產(chǎn)生的爭議應該通過行政訴訟還是民事訴訟程序來解決。
1990年《行政訴訟法》正式施行后，因房屋征收補償協(xié)議產(chǎn)生的爭議并未被納入行政訴訟的受案范圍。司法實踐中開始產(chǎn)生究竟應適用民事訴訟程序還是行政訴訟程序的爭論，甚至地方法院都無法下一個準確的判斷。鑒于爭議較多，而適用程序又懸而未決，最高人民法院于1996年作出法復[1996]12號《最高人民法院關于受理房屋拆遷、補償、安置等案件問題的批復》給地方法院，其中答復意見的第二條內容為：“拆遷人與被拆遷人因房屋補償，安置等問題發(fā)生爭議，或者雙方當事人達成協(xié)議后，一方或者雙方當事人反悔，未經(jīng)行政機關裁決，僅就房屋補償、安置等問題，依法向人民法院提起訴訟的，人民法院應當作為民事案件受理。”該批復的作出，算是為征收補償協(xié)議的訴訟程序爭議暫時下了一個定論。
《國有土地上房屋征收補償條例》第二十五條第二款也規(guī)定：“補償協(xié)議訂立后，一方當事人不履行補償協(xié)議約定的義務，另一方當事人可以依法提起訴訟。”雖然該條并未明確可以提起的是什么訴訟，但表述明顯為雙方當事人都可以對另一方當事人不履行協(xié)議而提起訴訟，結合行政訴訟中行政機關只能充當被告以及“法復[1996]12號”批復文件的精神，筆者認為本條希望表達的是解決征收征用協(xié)議的爭議應適用民事訴訟程序。
然而，2014年11月1日，全國人大常委會通過了對《行政訴訟法》的修改決定，其中修改決定第四條的內容將“認為行政機關不依法履行、未按照約定履行或者違法變更、解除政府特許經(jīng)營協(xié)議、土地房屋征收補償協(xié)議等協(xié)議的”納入到行政訴訟的受案范圍。
作出前述變動，明確了行政機關不履行或者不按約定履行征收補償協(xié)議的情形，相對人可提起行政訴訟，鑒于征收補償協(xié)議的公共管理性質，提起行政訴訟似乎合乎情理。但是仔細閱讀條文，我們會發(fā)現(xiàn)它把解決的核心放在“行政機關不履行、未按照約定履行等情形”，倘若行政相對人簽訂征收補償協(xié)議后不履行協(xié)議，拒絕交房搬出，行政機關該怎么救濟？這就又繞回了征地拆遷最不愿意面對的強制拆除的問題。
也有人針對這個問題提出意見，認為實際上可以將訴訟拆分適用，當行政機關起訴相對人履行補償協(xié)議時適用民事訴訟的程序，而當行政機關不履行協(xié)議則相對人可以依據(jù)行政訴訟的程序起訴，但如果行政機關提起民事訴訟后相對人提反訴豈不是造成了行政訴訟與民事訴訟交叉適用的詭異局面。
綜上所述，筆者認為新修訂的《行政訴訟法》將征收征用補償協(xié)議納入受案范圍的出發(fā)點固然是好的，是為了最大程度督促行政機關依約履行協(xié)議，以化解征收征用領域引發(fā)的巨大社會矛盾。但該修改忽略了補償協(xié)議的目的是達到雙方協(xié)商一致妥善地解決征收與補償?shù)膯栴}，任何一方都應該有權利要求對方履約以達到協(xié)議簽訂的目的。一旦行政相對人拒不履行征收補償協(xié)議，行政機關將無法通過訴訟程序請求相對人履行協(xié)議。可見，修改后的《行政訴訟法》已打破現(xiàn)有的征收補償協(xié)議爭議解決程序的平衡，如何挽救這個局面，只能等待相關的解釋性規(guī)定出臺方可判斷。
