目前，我國關于政府與社會資本合作模式（Public-Private Partnership，PPP）的法律政策，主要區(qū)分為財政部體系頒布的文件和發(fā)改委體系頒布的文件。其中，財政部體系頒布的文件主要有《財政部關于推廣運用政府和社會資本合作模式有關問題的通知》【財金[2014]76號】、《財政部關于政府和社會資本合作示范項目實施有關問題的通知》【財金[2014]112號】、《財政部關于印發(fā)<政府和社會資本合作模式操作指南（試行）>的通知》【財金[2014]113號】、《財政部關于規(guī)范政府和社會資本合作合同管理工作的通知》【財金[2014]156號】等；發(fā)改委體系頒布的文件主要有《國家發(fā)展改革委關于開展政府和社會資本合作的指導意見》【發(fā)改投資[2014]2724號】、《國家發(fā)展改革委 國家開發(fā)銀行關于推進開發(fā)性金融支持政府和社會資本合作有關工作的通知》【發(fā)改投資[2015]445號】、《基礎設施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》【中華人民共和國國家發(fā)展和改革委員會 中華人民共和國財政部 中華人民共和國住房和城鄉(xiāng)建設部中華人民共和國交通運輸部 中華人民共和國水利部 中國人民銀行 令第25號】等。
考慮到目前看來，財政部就PPP項目推廣力度較大且推出了相對較為完善的規(guī)范性文件體系，本文筆者根據(jù)財政部頒布的文件體系，并結合多年為政府投融資項目提供法律服務的實務經(jīng)驗，從政府角度出發(fā)，就PPP項目的操作流程大致總結如下：
一、項目識別
由政府或社會資本發(fā)起PPP項目，以政府發(fā)起為主，并對項目進行篩選、物有所值（Value For Money，VFM）評價及政府財政能力論證。
二、項目準備
1、縣級以上人民政府確定項目實施機構，并由項目實施機構初步編制包括項目概況、項目運作方式、交易結構、合同體系、采購方式等內容的項目實施方案；2、項目實施方案初步編制后，由財政部門以物有所值（VFM）、財政承受能力為標準對項目實施方案進行驗證；3、項目實施方案驗證通過的，上報縣級以上人民政府審核，并由縣級以上人民政府以會議紀要的形式對項目實施方案進行初步確定。
1、項目實施機構根據(jù)初步確定的項目實施方案，邀請意向投資人參與共同討論修改項目實施方案；2、項目實施機構可根據(jù)項目的實際情況，與意向投資人就項目的合作方式、運作方式、雙方的基本權利義務等簽訂意向框架協(xié)議，避免PPP項目流產(chǎn)。
四、確定方案
項目實施機構將最終討論確定的項目實施方案，上報縣級以上人民政府常務會，并由縣級以上人民政府政府常務會以會議紀要的形式確定最終的項目實施方案。
五、發(fā)布公告
項目實施機構根據(jù)縣級以上人民政府常務會通過的項目實施方案，確定PPP項目采購方式，委托中介機構編制PPP項目采購文件，并向社會發(fā)布項目采購公告。
項目參與方簽署PPP項目的一系列合同，PPP項目的合同通常包括PPP項目合同、股東協(xié)議、履約合同、融資合同、保險合同等。其中，項目實施機構與中選的社會資本或項目公司簽署的PPP項目合同是整個PPP項目合同體系的基礎和核心。
七、項目執(zhí)行
1、根據(jù)項目合同的約定，由社會資本或成立的項目公司負責運營PPP項目；2、項目實施機構負責監(jiān)管項目的執(zhí)行情況，并定期對項目的運行狀況、項目合同的合規(guī)性、適應性和合理性進行評估。
八、項目移交
項目合同合作期限屆滿或者項目合同提前終止后，由項目實施機構或政府指定的其他機構代表政府與社會資本或項目公司按照項目合同約定的條件和程序，辦理全部項目設施及相關權益的移交手續(xù)。
九、績效評價
項目移交完成后，財政部門應當組織有關部門對項目產(chǎn)出、成本效益、監(jiān)管成效、可持續(xù)性及運營模式等進行績效評價，并按相關規(guī)定公開評價結果。
當前政府為減輕公共財政舉債壓力，正在積極地推廣運用政府和社會資本合作模式（PPP），部分省、市也相應出臺了各自的實施政策，比如福建省人民政府于2014年9月6日出臺了《福建省人民政府關于推廣政府和社會資本合作（PPP）試點的指導意見》【閩政〔2014〕47 號】。雖然目前政府推廣應用PPP的熱潮一浪高過一浪，但真正實際落地的PPP項目并不多，PPP項目的操作流程當前仍屬在摸索階段，為規(guī)范PPP項目的準入管理，筆者建議必須要先做好項目的前期評估論證工作，避免各地政府為爭取財政資金補貼和銀行的優(yōu)惠貸款，不分青紅皂白地將各類投資項目都包裝成 PPP項目。
同時，由于PPP項目的周期長，要盡量對各種可能發(fā)生的事件作出約定，如法律政策的變化、市場變化帶來的價格調整風險等，特別要對違約、提前終止及終止后的處理機制等作出詳細的約定。最后，本文僅是從政府角度出發(fā)，對PPP項目的通常流程作出總結，不同PPP項目的具體操作流程還應當要根據(jù)PPP項目的類型、項目的特點、投融資平臺及各地政策等因素作相應的調整。
