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天衡研究
可訴或不可訴？信訪答復行為還有兩幅面孔！

2017-07-17 08:41:27


前言：信訪作為一種處理社會矛盾的方式，越來越被行政管理相對人以及各級行政機關運用于各類行政管理活動中。實踐中常見有當事人向行政機關申請履行法定職責或提出舉報要求查處，而行政機關僅以一紙信訪答復予以回應。那么，面對行政機關的信訪答復行為，當事人的救濟之路在何方？行政機關以信訪程序處理履職申請又是否屬于不作為？本文擬從法律規(guī)定與司法案例出發(fā)對上述問題進行探究。

一、當事人能否就行政機關作出的信訪答復向人民法院提訴訟？

（一）一般情形下，行政機關作出的信訪答復不屬行政訴訟的受案范圍

1、什么叫信訪？行政機關的哪些行為屬于信訪答復行為？

信訪是我們在生活、新聞中都經(jīng)常能夠見到的一個詞，那么在法律意義上，什么叫做信訪？行政機關的哪些行為又被界定為信訪答復行為呢？根據(jù)我國《信訪條例》第二條規(guī)定：“本條例所稱信訪，是本條例所稱信訪，是指公民、法人或者其他組織采用書信、電子郵件、傳真、電話、走訪等形式，向各級人民政府、縣級以上人民政府工作部門反映情況，提出建議、意見或者投訴請求，依法由有關行政機關處理的活動”。那么相對的，行政機關依法受理、辦理信訪事項，對建議、意見或者投訴請求作出采納或者不采納、支持或者不支持的決定，均屬于信訪答復行為。

2、針對行政機關作出信訪答復行為，當事人有什么救濟渠道？

根據(jù)《信訪條例》第三十四條“信訪人對行政機關作出的信訪事項處理意見不服的，可以自收到書面答復之日起三十日內(nèi)請求原辦理行政機關的上一級行政機關復查”和第三十五條“信訪人對復查意見不服的，可以自收到書面答復之日起三十日內(nèi)向復查機關的上一級行政機關請求復核”之規(guī)定，信訪人對信訪處理意見不服，有申請復查和復核兩種途徑，不能申請行政復議和提起行政訴訟。另外，《最高人民法院關于不服縣級以上人民政府信訪行政管理部門，負責受理信訪事項的行政管理機關以及鎮(zhèn)(鄉(xiāng))人民政府作出的處理意見或者不再受理決定而提起的行政訴訟人民法院是否受理的請示的批復》中“信訪人對信訪機構依據(jù)《信訪條例》處理信訪事項的行為或者不履行《信訪條例》規(guī)定的職責不服提起行政訴訟的，人民法院不予受理”的內(nèi)容進一步明確了信訪處理意見不屬于行政訴訟的受案范圍。

因此，通常情況下行政機關信訪部門作出的信訪答復行為是不具有可訴性的，當事人有申請復查和復核的途徑，但不得向人民法院提起行政訴訟。

案例索引：
福建省高級人民法院(2015)閩行終字第520號

福州市中級人民法院(2016)閩01行終354號

（二）例外情形——當行政機關作出的信訪答復對當事人的合法權利造成實質(zhì)影響時，法院應當受理當事人就該信訪答復提起的行政訴訟。

雖然一般情況下信訪答復行為不屬行政訴訟的受案范圍，然而在司法實踐中，行政機關采用信訪答復形式作出的行政行為內(nèi)容具有多樣性和復雜性，對行政相對人的權利影響也不一。因此，法院對于是否受理就信訪答復行為提起的訴訟時并不會機械依據(jù)法律規(guī)定僅憑信訪答復的形式外觀一概而論，而是結合當事人提出的申請內(nèi)容是否屬于該行政機關的法定職責范圍、該答復是否對申請人的權利義務產(chǎn)生實質(zhì)影響等因素作出綜合判斷。

具體來說，應納入行政訴訟受案范圍的信訪答復具有以下特征：1、申請人的申請事項屬于行政機關的法定職權范圍內(nèi)；2、行政機關的答復行為對申請人的權利造成實質(zhì)影響，包括實體權利上的影響及程序權利上的影響。舉個例子，當事人向行政機關申請履行法定職責時，行政機關以信訪答復形式告知當事人相應的已履職或不履職情況，此時從實體上來說，行政機關作出的信訪答復意見不僅是對信訪、投訴的答復，更是對申請人訴求的實質(zhì)回應，是對其是否作出履職行為的一種告知；從程序上來說，行政機關以信訪答復的形式對申請人的申請行政機關履行法定職責的事項作出處理，可能涉及到行政機關不履行法定職責或者未正確履行法定職責，若單純將該答復行為視作信訪答復，將導致申請人喪失訴權及申請復議的權利，剝奪其救濟渠道。

綜上，在判斷行政機關的信訪答復行為是否具有可訴性時，不應僅從其形式外觀來判定，而應“透過現(xiàn)象看本質(zhì)”，綜合該信訪答復行為是否對當事人的申請事項作出實質(zhì)處理、是否存在推諉不履行法定職責的情形來判斷。

案例索引：
福州市中級人民法院(2016)閩01行終305號

三明市中級人民法院(2016)閩04行終34號

福州市倉山區(qū)人民法院(2015)倉行初字第200號

二、行政機關以信訪答復形式處理當事人的申請履行法定職責是否構成行政不作為？

當行政機關以一紙信訪答復對當事人的投訴舉報或是履職申請作出處理時，常有當事人對行政機關的答復的形式提出異議，認為行政機關沒有對其提出的申請依法履行法定職責，卻以不涉及當事人權利義務的信訪答復方式處理，首先在處理形式方面就不合法，屬于逃避履職義務的行政不作為。

那么行政機關以信訪答復形式對當事人提出的履行法定職責申請作出回應，在形式方面是否合法？又是否構成行政不作為呢？

和上文中判斷信訪答復行為是否具有可訴性的思路一樣，此時仍然不應拘泥于“信訪答復”這一形式，而應從實質(zhì)上判斷行政機關針對當事人提出的申請事項是否已經(jīng)履行職責。如果行政機關作出的信訪答復并不只是流于形式地對當事人提出的申請事項作出告知，更包含了其作為行政機關在收到當事人提出的履職申請后依法展開調(diào)查、采取措施措施、履行職責情況等答復告知內(nèi)容時，該信訪答復便是行政機關是否履行職責、有無正確履行職責的體現(xiàn)。此種情形下，行政機關信訪答復行為與履職行為存在重合，信訪答復只是對當事人進行履職情況告知的書面載體，不能僅憑形式而機械認定行政機關的答復屬于行政不作為，而應首先判斷當事人的申請事項是否確系行政機關的法定職責，在肯定的前提下再結合信訪答復內(nèi)容是否已對當事人提出的申請事項履行法定職責、履行是否合理合法的情形進行告知來判斷行政機關的履職情況。

案例索引：

杭州市中級人民法院（2016）浙01行終53號

寧波市中級人民法院（2016）浙02行終305號

東莞市中級人民法院（2015）東中法行終字第174號

但不可否認，實踐中存在少數(shù)行政機關將當事人提出的申請以信訪的形式加以受理，并作出未對當事人提出的事項進行實質(zhì)處理的信訪答復，以此規(guī)避司法審查的情形。此種信訪答復實際上是一種拒絕、推諉履行法定職責的行為，若機械依據(jù)《信訪條例》第三十四條、三十五條等規(guī)定認定行政機關作出的信訪答復不屬于行政訴訟受案范圍，將實質(zhì)上剝奪當事人的救濟權利，不利于監(jiān)督行政機關依法行政及維護行政相對人的合法權益。因此，當行政機關僅以信訪答復對當事人提出的履行法定職責申請作出形式上的回復，卻未在實體上作出實質(zhì)處理，甚至以信訪處理規(guī)避司法處理的，將有可能被法院認定為行政不作為。

案例索引：

福州市倉山區(qū)人民法院(2015)倉行初字第200號

結語

綜上，對于行政機關作出的信訪答復不應僅從其形式上判斷是否具有可訴性或是否涉及行政不作為，而應首先判斷當事人的申請事項是否屬于該行政機關的法定職責范圍，繼而結合行政機關的信訪答復內(nèi)容來判斷行政機關有無履行法定職責、是否正確履行法定職責、是否正確告知當事人來綜合認定該信訪答復行為是否具有可訴性或是否存在行政不作為的情形。