律師觀點 | 相對集中行使處罰權中“協助認定”實務問題探討——以廈門為例
2015-11-16 10:17:00
一、實體法規則必須有配套的訴訟程序規則落實
“實體法是規定權利義務或具體事件的法律”，而“程序法是關于實體法如何運行或如何施行的法律”，程序法在本文中即為訴訟程序規則。
行政機關依行政實體法所作出的行政決定，通常須經過法院根據行政實體法、行政訴訟法的要求作出生效判決后，該行政決定方對行政相對人最終生效，這體現了司法權威的原則。
法院“既要面臨對案件實體問題如何進行裁判的問題，又要面臨用何種形式和方法進行裁判的問題。這就需要借助實體法與程序法的共同作用。”[2]由于我國《中華人民共和國行政訴訟法》第七十條規定：“行政行為有下列情形之一的，人民法院判決撤銷或者部分撤銷，并可以判決被告重新作出行政行為：（一）主要證據不足的；（二）適用法律、法規錯誤的；（三）違反法定程序的；（四）超越職權的；（五）濫用職權的；（六）明顯不當的。”因此，從上述條款規定可知法院要審查行政行為作出的程序和實體上合法性，所以，行政程序法和行政實體法必然是法院審查的依據。
為行政實體法和行政程序法配置完善的訴訟程序，對于客觀公正解決案件，保障當事人訴權，盡快確定行政行為效力具有重要意義。如果僅有行政實體法制度而缺乏適當的訴訟程序規則相配套，相關的行政爭議經過法院審理后，不僅會產生爭議事實難以查清、行政行為效力爭議懸而不決的局面，而且會形成司法資源浪費、判決前后矛盾，最終影響司法權威的后果。
二、廈門地區對相對集中行政處罰權的理論與“協助認定”之實體法規定
（一）相對集中行政處罰權概念
相對集中行政處罰權，是指將若干有關行政機關的行政處罰權集中起來，交由一個行政機關統一行使；行政處罰權相對集中以后，有關行政機關不得再行使由一個行政機關統一行使的行政處罰權。
相對集中行政處罰權制度設計的本意旨在消除多頭執法、職權交叉、執法擾民等問題，以提高行政效率。
（二）與規劃違法行為相對集中行政處罰權之“協助認定”有關的法律法規
《中華人民共和國行政處罰法》（下稱《行政處罰法》）第十六條規定：“國務院或者經國務院授權的省、自治區、直轄市人民政府可以決定一個行政機關行使有關行政機關的行政處罰權，但限制人身自由的行政處罰權只能由公安機關行使。”《行政處罰法》并沒有對可以相對集中行使的行政處罰權規定具體的領域和具體的范圍。
《廈門經濟特區城市管理相對集中行使行政處罰權規定》（下稱《規定》）是具體規范廈門地區相對集中行使行政處罰權的主要實體法。《規定》第二條規定了由“城市管理行政執法部門集中行使有關行政管理部門的城市管理行政處罰權”，并且該條第二款規定“城市管理行政處罰權相對集中后，有關行政管理部門不得再行使已經統一由城市管理行政執法部門行使的行政處罰權；有關行政管理部門仍然行使的，作出的行政處罰決定無效”，可見，城市管理行政執法部門（下稱執法局）在《規定》相對集中行使其他行政管理部門的法定職權后，即為相關行政管理領域的唯一有權處罰權關。
《規定》第五條規定了“城市管理行政執法部門行使下列職權：……（二）城鄉規劃管理方面法律、法規、規章規定的行政處罰權”，因此，結合《規定》第二條理解后，廈門執法局成為對規劃違法案件進行處罰的唯一執法機關。
因規劃違法案件需要涉及到認定建設行為是否經批準、是否違反規劃條件等專門性問題，而規劃條件的確定系由城鄉規劃部門掌握，執法局無從知曉，因此，為使執法局得知查處的涉嫌違法建設行為是否違反規劃條件以及違法程度，《規定》第十三條規定：“城市管理行政執法部門查處違法案件，對專門性問題需要認定、解釋或者作技術鑒定的，可以提請有關行政管理部門協助認定、解釋或者委托有資質的專業機構鑒定。有關行政管理部門應當自收到協助函之日起十日內出具書面意見。”
三、相對集中行政處罰權之“協助認定”缺乏訴訟配套制度引發的累訟
（一）典型案例
廈門市政娛樂中心系廈門匯成建設發展有限公司（下稱匯成公司）開發建設的項目，主體于1996年10月竣工驗收。項目全部售出后，匯成公司并非項目房產的所有人。
因為經營廈門鑫龍飛鳳舞娛樂有限公司消防安全的要求，黃正利需要在市政娛樂中心修建消防梯。2009年2月17日廈門市市政娛樂中心全體業主決議同意六樓承租戶黃正利出資增設該樓南面的消防梯。2009年2月19日黃正利以市政娛樂中心開發商廈門匯成發展有限公司（下稱匯成公司）的名義向規劃局提出增設消防樓梯的申請。規劃局受理后，告知全體業主聽證，但無人要求聽證。于是黃正利在2009年3月18日得到最終的批文《廈門市規劃局關于同意市娛樂中心項目增設室外消防疏散樓梯的批復》（下稱批復），規劃局在黃正利提交的《新增樓梯立面、透視圖》及一層、二層、三層、四層、五層、六層《新增消防逃生樓梯建筑平面圖》的圖紙上蓋章，核準了在市政娛樂中心項目南側外墻（A）軸處增設一部室外消防疏散樓梯及部分消防通道。其中一套圖紙送達黃正利，在規劃局存檔的一套圖紙和批復中并沒有許可建設功能房的表述及內容。
黃正利獲得圖紙后進行施工后，經消防驗收后投入使用。
2012年4月12日，執法局現場勘驗及詢問筆錄查明黃正利的違法建設事實是：黃正利擅自在一、二、三層增設功能房，三處改建建筑總面積達70.66平方米，改建成的建筑物結構是匯成公司從未申請過且規劃局從未許可過的磚混結構。
2012年11月12日執法局對黃正利作出《責令拆除違法建設決定書》（廈城執法（2012）142號）（下稱決定書）要求黃正利拆除位于廈門市市政娛樂中心消防梯一層、二層功能房。黃正利遂對執法局出具的《決定書》提起行政訴訟，請求法院撤銷該《決定書》行政訴訟，經一審、二審后黃正利敗訴，相關的一審、二審判決分別為（2013）思行初字第10號和（2013）廈行終字第51號。
在上述案件審理期間，執法局以廈門市規劃局應執法局要求出具的復函作為其證明行政行為合法性的證據其中包括《廈門市規劃局關于市政娛樂中心項目增設室外消防疏散樓梯建設處理意見的復函》，即廈規函（2012）250號。
黃正利在訴訟中出提交了其獲得的經規劃局蓋章并送達其處的圖紙，但這套圖紙與規劃局存檔圖紙所存在的差異主要有：1、規劃局存檔的圖紙《新增樓梯立面、透視圖》及一層《新增消防逃生樓梯建筑平面圖》上有編號分別為JT-1、JT-2，并與規劃局存檔的其他圖紙形成統一的連續編號，即從JT-1到JT-7，而黃正利所持的該兩張圖紙上無編號并且其他圖紙的編號從JT-3到JT-7，在這兩張無編號的圖紙上有功能房圍合的圖樣；2、規劃局存檔的一層《新增消防逃生樓梯建筑平面圖》上沒有畫線，而黃正利該圖紙上有無任何意義的單實線；3、規劃局存檔的一層《新增消防逃生樓梯建筑平面圖》樓梯位置與黃正利所持該圖紙上樓梯位置不同。
黃正利在其與執法局的案件中敗訴后，對廈門中院的（2013）廈行終字第51號行政判決申請再審，但被中院駁回其再審申請。其后，黃正利向廈門市人民檢察院要求進行審判監督，亦被駁回。
1、黃正利向思明法院提起了要求確認其獲得的經規劃局送達的《批復》及圖紙合法有效，思明區法院在（2013）思行初字第113號判決書中判決駁回其訴訟請求（但認定黃正利對規劃局的廈規函【2012】250號可另行起訴）；
2、黃正利提起上訴，廈門中院作出（2014）廈行終字第80號判決駁回黃正利上訴請求，但是認定根據信賴利益保護原則黃正利依法取得的行政許可受到法律保護。
3、黃正利根據（2013）思行初字第113號判決對廈規函【2012】250號起訴要求撤銷該規劃局復函，思明法院根據2014）廈行終字第80號判決精神在作出的（2014）思行初字第92號判決書認定黃正利所持圖紙受到信賴利益保護原則維護，支持了黃正利的訴訟請求。
4、規劃局對（2014）思行初字第92號判決提起上訴；
5、規劃局對（2014）廈行終字第80號判決向福建省高級人民法院申請再審。
這樣，在黃正利、執法局、規劃局之間就黃正利所建的功能房是否應當拆除這一法律問題，先后經歷九次司法程序反復審查而至今仍未有定論。這一案例充分反映了缺乏訴訟程序規則配套的相對集中處罰權的協助認定制度所帶來的累訟問題，本應盡早確定的行政處罰決定書遲遲無法獲得最終的執行力。
3、黃正利與執法局的訴訟案件作出的生效判決是否對其后判決有既判力。
（三）案例中程序問題之破解
1、根據司法實踐，規劃局向執法局出具的協助認定的函件通常會被認定為可訴。
雖然規劃局向執法局出具的協助認定的函件系行政機關的交流文件，但是由于執法局本身缺乏認定建設行為是否影響城鄉規劃實施、違法建設行為究竟是尚可采取改正措施還是不可采取改正措施的技術條件和專業知識，所以涉及到上述問題的認定時執法局基本上嚴重依賴規劃局出具的認定函的意見作為其作出相應處罰的依據。
根據《最高人民法院關于適用中華人民共和國行政訴訟法若干問題的解釋》第三條第（八）項行政行為對行政相對人合法權益明顯不產生實際地影響的，法院方裁定駁回起訴。由于規劃局向執法局出具認定函構成執法局對行政相對人作出處罰的重要根據，會對執法局處罰的行政相對人的權益產生較為嚴重的影響，因此屬于法院在行政訴訟中的受案范圍而具有可訴性。
2、一審法院在黃正利與執法局訴訟中應當向黃正利釋明其應就規劃局出具的認定函提起訴訟以及不提起訴訟的不利后果。
根據《行政訴訟法》第二十九條，公民、法人、其他組織只有與案件處理結果有利害關系，方可作為第三人參加訴訟。無論是執法局敗訴或黃正利敗訴均與規劃局沒有利害關系，因此，規劃局不應在執法局與黃正利之間的訴訟案件中作為第三人。
但由于規劃局出具的認定函對黃正利的實體權益產生了嚴重影響，黃正利有權就規劃局出具的認定函合法性問題另行提起行政訴訟。一審法院應在黃正利與執法局的案件的審理過程中，向黃正利釋明其應另行對規劃局作出的認定函提起行政訴訟，否則黃正利或負擔因法院采信這一證據后而導致的敗訴風險。
《行政訴訟法》第一百零一條規定：“人民法院審理行政案件，關于期間、送達、財產保全、開庭審理、調解、中止訴訟、終結訴訟、簡易程序、執行等，以及人民檢察院對行政案件受理、審理、裁判、執行的監督，本法沒有規定的，適用《中華人民共和國民事訴訟法》的相關規定。”而《民事訴訟法》第一百五十條規定：“有下列情形之一的，中止訴訟:……（五）本案必須以另一案的審理結果為依據，而另一案尚未審結的……”
在一審法院釋明后，黃正利就規劃局向執法局出具的認定函合法性問題另行起訴后，一審法院應當中止審理黃正利與執法局之間的案件。
如果一審法院釋明后，黃正利予以拒絕的，法院應當記錄在案，并繼續審理該案。
若繼續審理后，一審法院在該訴訟中作出的生效判決確認規劃局出具的認定函具有合法性、真實性和關聯性，并判決黃正利在與執法局之間的訴訟中敗訴，因生效判決具有既判力，而“經過司法裁判所認定的案件關系和法律關系，‘都被一一貼上封條，成為無可動搖的真正的過去’”，則該既判力判決有著禁止黃正利對該判決認定的法律關系及相關事實另行提起爭議的功能，則黃正利在案件敗訴后應不得再就規劃局出具的認定函另行提起行政訴訟。
倘若法院認可黃正利在其與執法局的案件敗訴后可以另行起訴規劃局，則實際上是承認規劃局與黃正利訴執法局案件的處理結果有“利害關系”，那么法院的做法也不應是允許黃正利與執法局的案件敗訴后另行起訴，而是應依《行政訴訟法》第三十九條規定在黃正利與執法局的案件中將規劃局追加為第三人。
無論如何，允許黃正利在其與執行局之間的判決發生既判力后就認定函的效力問題仍可再行向規劃局提起訴訟的處理，是不妥當的，因為“如果過分強調裁判的正確性、公正性而忽視判決的終局性，則訴訟會無休止地進行下去，社會所賴以存在和發展的穩定秩序會被瓦解”。除此之外，這一處理還易導致法院作出前后形成矛盾判決，有損司法權威。
3、在黃正利與執法局的訴訟案件所作出的生效判決對其后判決具有既判力
既判力，是指當事人不能以上訴方式請求推翻或變更判決，也不能就判決決定的法律關系另行起訴，也不得在其他訴訟中就同一法律關系提出與本案訴訟相矛盾的主張，也禁止處理后一事件的法院作出與前裁判相矛盾的判決的約束力。這是一次性糾紛解決的要求，即一事不再理的指導思想。
雖然在黃正利與執法局的案件作出生效判決后，法院錯誤受理了黃正利就認定函的效力問題提起的訴訟已屬違反既判力的原則。而若在黃正利與規劃局的訴訟中作出與發生既判力的判決中認定相矛盾的判決則更加明顯地違背“既判力原則”，是一錯再錯。
（四）反思
如果案件爭議的處理過程違反了程序法和訴訟原則的要求，那么不僅實體爭議處理的結果會前后矛盾，而且會給當事人造成巨大的訟累，也是對司法資源的浪費。
當我們在關注實體法律制度的完善的同時，忽視了配套的適當的訴訟程序，那么實體爭議也是難以得到徹底地解決的。
特別是在行政訴訟中，經常會出現當事人起訴的被訴行政行為以多個更早之前作出的其他行政機關的行政決定作為依據。這時，為不剝奪當事人對更早之前的其他行政機關的訴權，法院應當向當事人釋明其應另行起訴其他的行政行為并中止本案的審理，待相關其他行政行為的合法性問題有定論之后，再恢復被訴行政行為的審理。
只有這樣的訴訟程序安排，才能在保障當事人訴權、維護判決既判力和正確處理實體爭議三者之間找到恰當的平衡點。
