律師觀點 | 完善政府購買公共法律服務機制的思考與建議
2015-08-03 11:47:00
黨的十八屆四中全會《關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》（下稱《決定》）提出的“積極推行政府法律顧問制度”、“堅持依法治國、依法執(zhí)政、依法行政共同推進，堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設”，加快了政府法治化建設的步伐。
通過政府購買公共法律服務的方式，由政府運用公共資源，組織專業(yè)力量參與提供公共法律服務，有助于社會管理創(chuàng)新，強化政府法治方式，實現(xiàn)法治國家、法治政府、法治社會之契合。
關于公共法律服務項目的推行，中共中央辦公廳、各地區(qū)政府雖已先后發(fā)文，實踐中，由于公共法律服務在地區(qū)、城鄉(xiāng)、人群間差異較大，各地區(qū)貫徹落實上級文件的做法、力度均不同，絕大多數(shù)地區(qū)并沒有形成具體制度和實施平臺，政府在購買法律服務過程中缺少公平合理的管理辦法和程序，進而導致政府購買公共法律服務工作進展緩慢。
公共法律服務體系具有公益性的特性，決定其必須以公共財政投入為主導。盡管有關文件已要求購買法律服務應當列入政府預算，但在實踐中各級政府尚未真正貫徹落實該項要求。如何安排預算、預算費用多少均缺乏具體的操作實施細則，導致了遇有相應需求卻沒有相應預算的操作困難。有些政府部門以經(jīng)費緊張為由不請律師，或支付低價的律師服務費用，導致聘請律師成為走過場、走形式，在某種程度上，降低了法律服務的質量。
律師是法律服務的主力軍，律師隊伍公益服務貢獻突出，一是承辦較大比例的法律援助案件，二是開展了大量的公益法律服務活動（例如義務咨詢、公益普法、社區(qū)法律服務等）。根據(jù)全國律協(xié)統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，截至2014年底，全國律師辦理行政訴訟代理6.4萬多件，承辦法律援助案件36萬多件，擔任政府法律顧問3.9萬多家。然而，政府及有關部門往往僅將律師定位在“消防員”角色，對律師在法庭之外能做的工作認識不足，在作出重大行政決策前不愿意讓律師介入，在出現(xiàn)糾紛后，才想起聘請律師參與處理。而現(xiàn)有模式下類似法律咨詢、法制宣傳、法律援助等活動的開展，卻多少帶有行政安排或是行政強制的色彩，部分律師及法律工作者對此僅當做一項攤派任務去完成，參與者的責任意識不足，服務熱情不高，組織者管理相對松散，難以統(tǒng)一步調，往往難以達到預期效果。
由各級政府主導，充分整合律師、公證、司法鑒定、法律援助、基層法律服務、人民調解、法制宣傳、社區(qū)矯正、安置幫教等司法行政資源，組織搭建統(tǒng)一的實施平臺，健全縣、鄉(xiāng)、鎮(zhèn)基層法律服務中心，實施“統(tǒng)一指揮”、“協(xié)調一致”、“上下聯(lián)動”的動態(tài)管理，并建立統(tǒng)一的信息信用平臺，用政府購買的形式，最大范圍地給群眾提供更多更有效的法律服務。
應加強政府法律顧問專業(yè)化隊伍建設，加強專業(yè)培訓和業(yè)務管理，并重點加強對急需緊缺的復合型、高層次律師的培養(yǎng)和引進，落實相關人才政策。規(guī)范引導社會律師參與公共法律服務，有機整合并充分發(fā)揮政府法律顧問律師和政府公職律師的功能和優(yōu)勢。
深入推進法律服務機構規(guī)模化、品牌化建設，為服務法治政府建設提供一支數(shù)量較大、素質較高、結構優(yōu)化、互為補充的法律服務隊伍。此外，為緩解各地區(qū)律師資源不足等問題，建議開展沿海與山區(qū)縣域律師事務所“結對子”，推進公共法律服務均衡發(fā)展。
借鑒廣東省關于政府購買法律服務的先進經(jīng)驗，參照《廣東省公共法律服務均等化規(guī)劃綱要（2014-2020年）》的內容，同時參照福建省人民政府新出臺的《關于推進政府購買服務的實施意見》（閩政[2014]33號文）要求，應將法律服務納入政府集中采購目錄，并將采購法律服務進行財政專門立項，納入財政科目，編制專門預算，為政府購買法律服務提供經(jīng)費保障。
應盡快出臺關于政府采購法律服務類項目公開招標的規(guī)范，通過采購需要標準、價格評審、優(yōu)先采購事項等具體措施增強調控，就公共法律服務項目采購需求廣泛征求意見，規(guī)范評審方式與程序，并就招投標結果及時向社會公告。
及時梳理政府部門現(xiàn)存的各種法律需求，由各部門在其職責范圍內，根據(jù)既往工作經(jīng)驗及實際情況，對可能涉及法律風險事宜進行統(tǒng)一排查，有針對性地篩選出亟需法律服務的相關領域及事項，并由法制部門進行審核確定。
應嚴格規(guī)范政府購買公共法律服務的提供主體、保障責任、實施標準、覆蓋水平、資源配置、供給方式、管理運行、效果追蹤、評估及監(jiān)管等機制，將考評結果與后續(xù)購買相掛鉤。
進一步完善司法機關行政管理和法律服務行業(yè)協(xié)會管理相結合的管理體制，通過行政監(jiān)管和行業(yè)自律兩種手段，并借助司法系統(tǒng)完善相關公開公示制度，加強對法律服務市場的規(guī)范管理。
建議充分發(fā)揮律師在推進政府職能轉變中的專業(yè)優(yōu)勢和獨特作用，并就律師提供政府法律顧問服務，制定常態(tài)化、標準化的的工作方案，應至少包括以下內容：（1）參與立法（草擬法規(guī)）、立法后評估；（2）擔任行政復議、行政訴訟的代理；（3）為政府依法行政提供法律服務，例如法律咨詢、法律培訓、法律文書審查、律師見證、出具分類法律意見書、重大項目的法律論證、重大事項的合法性研究；（4）參與國有企業(yè)改革、國有資產(chǎn)并購、重組項目；（5）參與信訪接待、參與突發(fā)事件的處理等。
