導(dǎo)語(yǔ)
2017年8月21日，國(guó)土資源部和住建部印發(fā)《利用集體建設(shè)用地建設(shè)租賃住房試點(diǎn)方案》（國(guó)土資發(fā)【2017】100號(hào)，以下簡(jiǎn)稱“試點(diǎn)方案”），第一批在北京市，上海市，遼寧沈陽(yáng)市，江蘇南京市，浙江杭州市，安徽合肥市，福建廈門(mén)市，河南鄭州市，湖北武漢市，廣東廣州市、佛山市、肇慶市，四川成都市13個(gè)城市進(jìn)行集體建設(shè)用地建租賃住房試點(diǎn)。試點(diǎn)方案目的在于增加租賃住房供應(yīng)，緩解住房供需矛盾，構(gòu)建購(gòu)租并舉的住房體系，建立健全房地產(chǎn)平穩(wěn)健康發(fā)展的長(zhǎng)效機(jī)制。
一、政策背景及意義
文件出臺(tái)，業(yè)界反響很大，對(duì)于長(zhǎng)期以重購(gòu)輕租的傳統(tǒng)房地產(chǎn)市場(chǎng)而言，租售并舉的發(fā)展模式對(duì)市場(chǎng)直接來(lái)了一個(gè)“王炸”，大部分業(yè)內(nèi)人士對(duì)試點(diǎn)方案均持積極的態(tài)度：復(fù)旦大學(xué)發(fā)展與政策研究中心主任陸銘認(rèn)為，構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)將拓展我國(guó)集體土地用途，促進(jìn)集體土地優(yōu)化配置和節(jié)約集約利用，加快我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程，有利于構(gòu)建實(shí)現(xiàn)房地產(chǎn)市場(chǎng)平穩(wěn)健康發(fā)展的長(zhǎng)效機(jī)制；鏈家研究院院長(zhǎng)楊現(xiàn)領(lǐng)說(shuō)：“租賃房源不需要建立在成本高昂、基本以招拍掛等方式出讓的國(guó)有建設(shè)用地上，從而降低了租賃房屋的建設(shè)和運(yùn)營(yíng)成本，租金水平會(huì)大大低于現(xiàn)有市場(chǎng)房源”； 易居智庫(kù)研究總監(jiān)嚴(yán)躍進(jìn)測(cè)算，國(guó)有土地購(gòu)置成本占房?jī)r(jià)的三分之一至三分之二，加上如由村鎮(zhèn)集體經(jīng)濟(jì)組織參與開(kāi)發(fā)的話，部分建安成本也可省略，綜合算下來(lái)，此類(lèi)租賃房源與現(xiàn)有同類(lèi)房源相比，租金水平或?qū)⒔?0%至70%，對(duì)平抑市場(chǎng)價(jià)格將產(chǎn)生較大影響。
如上述，試點(diǎn)方案政策優(yōu)勢(shì)明顯，一來(lái)農(nóng)村集體土地不再經(jīng)過(guò)國(guó)家征地環(huán)節(jié)直接進(jìn)入市場(chǎng)，省去土地征收、房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商運(yùn)營(yíng)等諸多環(huán)節(jié)，降低土地成本進(jìn)而降低租賃房建設(shè)和運(yùn)營(yíng)成本，增強(qiáng)租住房市場(chǎng)潛力，進(jìn)而吸引更多社會(huì)資本注入。二是程序更加精簡(jiǎn)，省許多審批環(huán)節(jié)，提高效率；三是村鎮(zhèn)集體經(jīng)濟(jì)組織可行自開(kāi)發(fā)運(yùn)營(yíng)、聯(lián)營(yíng)、入股也可通過(guò)項(xiàng)目運(yùn)作等方式建設(shè)運(yùn)營(yíng)集體租賃住房，土地利用和建設(shè)更加靈活、多樣，提高村集體的參與積極性。
從傳統(tǒng)房地產(chǎn)市場(chǎng)角度，不管是增量市場(chǎng)，還是存量市場(chǎng)，一個(gè)共同的特征是：1）土地來(lái)源由壟斷的國(guó)家統(tǒng)一市場(chǎng)供給，土地價(jià)格占據(jù)房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)成本比重過(guò)大；2）房地產(chǎn)商作為開(kāi)發(fā)主體，企業(yè)的運(yùn)營(yíng)成本以及對(duì)利潤(rùn)的追求構(gòu)成開(kāi)發(fā)成本另一個(gè)大林重成本。這兩點(diǎn)直接傳導(dǎo)到房地產(chǎn)終端導(dǎo)致目前高房?jī)r(jià)問(wèn)題。因此，業(yè)界對(duì)該政策的評(píng)估關(guān)注點(diǎn)往往局限于其對(duì)房?jī)r(jià)的影響。相反，筆者作為長(zhǎng)期專(zhuān)注研究“三農(nóng)”問(wèn)題人士，看到的是文件對(duì)優(yōu)化升級(jí)農(nóng)村土地資源配置、盤(pán)活農(nóng)村閑置建設(shè)用地、增加農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)收入等方面的巨大潛在作用。
二、現(xiàn)有農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度成為租賃住房政策落實(shí)的最大瓶頸
集體建設(shè)用地建租賃房?jī)H有土地政策是不夠的（這么重要的改革文件，竟然沒(méi)有三農(nóng)行政主管部門(mén)的農(nóng)業(yè)部參與）。租賃住房具有投資資金需求量大、回收期長(zhǎng)的特點(diǎn)。按合理的租售比，靠租金回收投資少則20年，多則30-50年，甚至更長(zhǎng)。所以，租賃住房發(fā)展離不開(kāi)長(zhǎng)期融資的支持。集體建設(shè)用地建設(shè)租賃住房，必須打通城市工商資本下鄉(xiāng)的通道。資本逐利性特征決定了其對(duì)目標(biāo)市場(chǎng)的基本要求：產(chǎn)權(quán)清晰、權(quán)能完整、流轉(zhuǎn)順暢、規(guī)模經(jīng)營(yíng)，而這恰是集體產(chǎn)權(quán)制度的局限性所在。當(dāng)前的集體土地產(chǎn)權(quán)制度下，資產(chǎn)歸屬不明、管理混亂、經(jīng)營(yíng)收益不清、分配不公開(kāi)、成員的集體收益分配權(quán)缺乏保障、土地分散小規(guī)模經(jīng)營(yíng)等問(wèn)題突出，直接影響其對(duì)社會(huì)資本的吸引力，也阻礙了政策目的的實(shí)現(xiàn)效果。因此，有必要對(duì)本次試點(diǎn)方案的主角 “集體土地”的產(chǎn)權(quán)制度存在的弊病進(jìn)行診治。
1、農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)所有權(quán)主體虛位導(dǎo)致交易對(duì)象不明
藕發(fā)蓮生，必定有根。農(nóng)民集體隨著時(shí)間發(fā)展，其成員不斷變化，集體成員不確定，造成了集體資產(chǎn)所有權(quán)主體事實(shí)虛位（鄉(xiāng)(鎮(zhèn))政府是國(guó)家行政機(jī)關(guān),在法律上不能成為集體土地所有者;村民委員會(huì)是農(nóng)村群眾性自治組織,與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織存在根本區(qū)別,村民委員會(huì)無(wú)法成為集體土地所有權(quán)的主體;村民小組只是一個(gè)松散的村民內(nèi)部組織,其并不能承擔(dān)作為集體土地所有權(quán)主體代表的職責(zé)），鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府及村委把控、處分土地情形的頻發(fā)，行政權(quán)與準(zhǔn)行政權(quán)的明顯介入，造成少數(shù)人集團(tuán)控制、小官巨貪等現(xiàn)象。老問(wèn)題不解決，項(xiàng)目落地困難。
2、農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)權(quán)能缺失導(dǎo)致難以規(guī)模經(jīng)營(yíng)
農(nóng)村集體資產(chǎn)的使用權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)、收益權(quán)的實(shí)現(xiàn)缺乏可交易性的配套制度支持，如繼承權(quán)、抵押貸款等權(quán)能在現(xiàn)實(shí)落實(shí)中存在較大困難。此時(shí)，農(nóng)民既缺乏進(jìn)入市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)配置手中產(chǎn)權(quán)的能力，也缺乏創(chuàng)新的組織形態(tài)，以降低產(chǎn)權(quán)交易成本，根本上制約了產(chǎn)權(quán)的流轉(zhuǎn)和權(quán)能的實(shí)現(xiàn)。同時(shí)，受制于農(nóng)民的自我發(fā)展和規(guī)模拓展能力的有限性、產(chǎn)權(quán)分配的分散性、農(nóng)民獲取信息的困難性等制約著產(chǎn)權(quán)交易與流動(dòng)，使得難以統(tǒng)籌聚集成高效、高層次、大規(guī)模、可復(fù)制、有序的集體租賃租房經(jīng)營(yíng)模式。
因此，與國(guó)有建設(shè)用地市場(chǎng)相比，農(nóng)村集體建設(shè)用地市場(chǎng)更為復(fù)雜，這些都要求試點(diǎn)與農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度、農(nóng)村社會(huì)治理等農(nóng)村綜合性改革協(xié)調(diào)推進(jìn)。
三、以農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革為抓手推進(jìn)集體租賃住房建設(shè)
農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織產(chǎn)權(quán)制度改革是集體經(jīng)濟(jì)組織在堅(jiān)持農(nóng)民集體所有的前提下，按照股份合作制的原則，將集體資產(chǎn)折股量化到人，由農(nóng)民共同共有的產(chǎn)權(quán)制度轉(zhuǎn)變?yōu)檗r(nóng)民按份共有的產(chǎn)權(quán)制度，農(nóng)民變股民，按份享受集體資產(chǎn)收益的分配制度。
農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革首先推動(dòng)的清產(chǎn)核資?作，建?權(quán)屬清晰、權(quán)能完整的資產(chǎn)管理體系，使成員明確資產(chǎn)“有多少”，有利于后續(xù)的管理及監(jiān)督； 改革進(jìn)行集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格確認(rèn)，既體現(xiàn)集體優(yōu)越性又調(diào)動(dòng)個(gè)人積極性的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)運(yùn)行新機(jī)制，明確資產(chǎn)收益分配對(duì)象，解決集體資產(chǎn)“誰(shuí)有份”的問(wèn)題；改革進(jìn)行股份改制工作，能夠解決原有集體經(jīng)濟(jì)組織“共同共有”難以實(shí)現(xiàn)，導(dǎo)致“共同沒(méi)有”的困局，通過(guò)股份改制“按份共有”的精神，做到“還權(quán)賦能”，保證集體經(jīng)濟(jì)組織成員能夠有效對(duì)于集體權(quán)益享有占有、收益、有償退出、抵押擔(dān)保、繼承等?系列的權(quán)能，解決了有份的成員能夠“分多少”的問(wèn)題；改革建?產(chǎn)權(quán)明晰的農(nóng)村、社區(qū)股份合作社，解決了原集體經(jīng)濟(jì)組織功能虛化且村民委員會(huì)無(wú)法進(jìn)?村財(cái)管理運(yùn)營(yíng)的窘境，實(shí)現(xiàn)穩(wěn)定、確定的集體經(jīng)濟(jì)組織主體，用以管理、運(yùn)營(yíng)集體資產(chǎn)，創(chuàng)造收益，盤(pán)活集體資產(chǎn)。
結(jié)語(yǔ)
當(dāng)前市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)首先是法治經(jīng)濟(jì)，政策法律實(shí)現(xiàn)和經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)關(guān)系中，法律實(shí)現(xiàn)將反映經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)，法律是調(diào)整經(jīng)濟(jì)關(guān)系的主要手段，并對(duì)其進(jìn)行規(guī)范和保護(hù)。集體土地建設(shè)租賃房屋政策落實(shí)需要一系列法律配套機(jī)制的跟進(jìn)，通過(guò)產(chǎn)權(quán)制度改革，建立農(nóng)村、社區(qū)股份合作社，明確產(chǎn)權(quán)主體資格，明晰集體資產(chǎn)的情況，完成集體成員資格確認(rèn)，理順項(xiàng)目的權(quán)責(zé)分配。內(nèi)部解決了租賃房屋誰(shuí)建設(shè)、誰(shuí)管理、誰(shuí)運(yùn)營(yíng)等問(wèn)題，作用于外部吸引社會(huì)資本、符合市場(chǎng)需求，集體土地建設(shè)租賃租房的公共服務(wù)才能有序、高效、高質(zhì)量全面推廣。唯有如此，沿海城市中大量城中村出現(xiàn)的小規(guī)模分散經(jīng)營(yíng)的群租房現(xiàn)象才能規(guī)范，做大做強(qiáng)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)才不會(huì)是一句口號(hào)，讓群眾通過(guò)改革提高財(cái)產(chǎn)性收入獲得感才可能實(shí)現(xiàn)。
