導語
2017年8月21日，國土資源部和住建部印發《利用集體建設用地建設租賃住房試點方案》（國土資發【2017】100號，以下簡稱“試點方案”），第一批在北京市，上海市，遼寧沈陽市，江蘇南京市，浙江杭州市，安徽合肥市，福建廈門市，河南鄭州市，湖北武漢市，廣東廣州市、佛山市、肇慶市，四川成都市13個城市進行集體建設用地建租賃住房試點。試點方案目的在于增加租賃住房供應，緩解住房供需矛盾，構建購租并舉的住房體系，建立健全房地產平穩健康發展的長效機制。
一、政策背景及意義
文件出臺，業界反響很大，對于長期以重購輕租的傳統房地產市場而言，租售并舉的發展模式對市場直接來了一個“王炸”，大部分業內人士對試點方案均持積極的態度：復旦大學發展與政策研究中心主任陸銘認為，構建城鄉統一的建設用地市場將拓展我國集體土地用途，促進集體土地優化配置和節約集約利用，加快我國城鎮化進程，有利于構建實現房地產市場平穩健康發展的長效機制；鏈家研究院院長楊現領說：“租賃房源不需要建立在成本高昂、基本以招拍掛等方式出讓的國有建設用地上，從而降低了租賃房屋的建設和運營成本，租金水平會大大低于現有市場房源”； 易居智庫研究總監嚴躍進測算，國有土地購置成本占房價的三分之一至三分之二，加上如由村鎮集體經濟組織參與開發的話，部分建安成本也可省略，綜合算下來，此類租賃房源與現有同類房源相比，租金水平或將降40%至70%，對平抑市場價格將產生較大影響。
如上述，試點方案政策優勢明顯，一來農村集體土地不再經過國家征地環節直接進入市場，省去土地征收、房地產開發商運營等諸多環節，降低土地成本進而降低租賃房建設和運營成本，增強租住房市場潛力，進而吸引更多社會資本注入。二是程序更加精簡，省許多審批環節，提高效率；三是村鎮集體經濟組織可行自開發運營、聯營、入股也可通過項目運作等方式建設運營集體租賃住房，土地利用和建設更加靈活、多樣，提高村集體的參與積極性。
從傳統房地產市場角度，不管是增量市場，還是存量市場，一個共同的特征是：1）土地來源由壟斷的國家統一市場供給，土地價格占據房地產開發成本比重過大；2）房地產商作為開發主體，企業的運營成本以及對利潤的追求構成開發成本另一個大林重成本。這兩點直接傳導到房地產終端導致目前高房價問題。因此，業界對該政策的評估關注點往往局限于其對房價的影響。相反，筆者作為長期專注研究“三農”問題人士，看到的是文件對優化升級農村土地資源配置、盤活農村閑置建設用地、增加農村集體經濟收入等方面的巨大潛在作用。
二、現有農村產權制度成為租賃住房政策落實的最大瓶頸
集體建設用地建租賃房僅有土地政策是不夠的（這么重要的改革文件，竟然沒有三農行政主管部門的農業部參與）。租賃住房具有投資資金需求量大、回收期長的特點。按合理的租售比，靠租金回收投資少則20年，多則30-50年，甚至更長。所以，租賃住房發展離不開長期融資的支持。集體建設用地建設租賃住房，必須打通城市工商資本下鄉的通道。資本逐利性特征決定了其對目標市場的基本要求：產權清晰、權能完整、流轉順暢、規模經營，而這恰是集體產權制度的局限性所在。當前的集體土地產權制度下，資產歸屬不明、管理混亂、經營收益不清、分配不公開、成員的集體收益分配權缺乏保障、土地分散小規模經營等問題突出，直接影響其對社會資本的吸引力，也阻礙了政策目的的實現效果。因此，有必要對本次試點方案的主角 “集體土地”的產權制度存在的弊病進行診治。
1、農村集體產權所有權主體虛位導致交易對象不明
藕發蓮生，必定有根。農民集體隨著時間發展，其成員不斷變化，集體成員不確定，造成了集體資產所有權主體事實虛位（鄉(鎮)政府是國家行政機關,在法律上不能成為集體土地所有者;村民委員會是農村群眾性自治組織,與農村集體經濟組織存在根本區別,村民委員會無法成為集體土地所有權的主體;村民小組只是一個松散的村民內部組織,其并不能承擔作為集體土地所有權主體代表的職責），鄉鎮政府及村委把控、處分土地情形的頻發，行政權與準行政權的明顯介入，造成少數人集團控制、小官巨貪等現象。老問題不解決，項目落地困難。
2、農村集體產權權能缺失導致難以規模經營
農村集體資產的使用權、經營權、收益權的實現缺乏可交易性的配套制度支持，如繼承權、抵押貸款等權能在現實落實中存在較大困難。此時，農民既缺乏進入市場經濟配置手中產權的能力，也缺乏創新的組織形態，以降低產權交易成本，根本上制約了產權的流轉和權能的實現。同時，受制于農民的自我發展和規模拓展能力的有限性、產權分配的分散性、農民獲取信息的困難性等制約著產權交易與流動，使得難以統籌聚集成高效、高層次、大規模、可復制、有序的集體租賃租房經營模式。
因此，與國有建設用地市場相比，農村集體建設用地市場更為復雜，這些都要求試點與農村產權制度、農村社會治理等農村綜合性改革協調推進。
三、以農村集體產權制度改革為抓手推進集體租賃住房建設
農村集體經濟組織產權制度改革是集體經濟組織在堅持農民集體所有的前提下，按照股份合作制的原則，將集體資產折股量化到人，由農民共同共有的產權制度轉變為農民按份共有的產權制度，農民變股民，按份享受集體資產收益的分配制度。
農村產權制度改革首先推動的清產核資?作，建?權屬清晰、權能完整的資產管理體系，使成員明確資產“有多少”，有利于后續的管理及監督； 改革進行集體經濟組織成員資格確認，既體現集體優越性又調動個人積極性的農村集體經濟運行新機制，明確資產收益分配對象，解決集體資產“誰有份”的問題；改革進行股份改制工作，能夠解決原有集體經濟組織“共同共有”難以實現，導致“共同沒有”的困局，通過股份改制“按份共有”的精神，做到“還權賦能”，保證集體經濟組織成員能夠有效對于集體權益享有占有、收益、有償退出、抵押擔保、繼承等?系列的權能，解決了有份的成員能夠“分多少”的問題；改革建?產權明晰的農村、社區股份合作社，解決了原集體經濟組織功能虛化且村民委員會無法進?村財管理運營的窘境，實現穩定、確定的集體經濟組織主體，用以管理、運營集體資產，創造收益，盤活集體資產。
結語
當前市場經濟體制下，市場經濟首先是法治經濟，政策法律實現和經濟實現關系中，法律實現將反映經濟實現，法律是調整經濟關系的主要手段，并對其進行規范和保護。集體土地建設租賃房屋政策落實需要一系列法律配套機制的跟進，通過產權制度改革，建立農村、社區股份合作社，明確產權主體資格，明晰集體資產的情況，完成集體成員資格確認，理順項目的權責分配。內部解決了租賃房屋誰建設、誰管理、誰運營等問題，作用于外部吸引社會資本、符合市場需求，集體土地建設租賃租房的公共服務才能有序、高效、高質量全面推廣。唯有如此，沿海城市中大量城中村出現的小規模分散經營的群租房現象才能規范，做大做強農村集體經濟才不會是一句口號，讓群眾通過改革提高財產性收入獲得感才可能實現。
