最高院案例 | 政府土地投融資合同的法律效力如何認定？
2015-09-11 11:39:00
甲公司經(jīng)區(qū)政府批準將建設(shè)安置房的開發(fā)權(quán)益委托拍賣行進行公開拍賣，后被乙公司競得，乙公司遂分別與甲公司及拍賣行簽訂《建設(shè)開發(fā)權(quán)益轉(zhuǎn)讓合同》、《安置房買賣協(xié)議》及《競買合同書》等一系列合同文件。上述合同簽訂后，乙公司又以本案拍賣的“建設(shè)開發(fā)權(quán)益”脫離土地使用權(quán)單獨轉(zhuǎn)讓，該轉(zhuǎn)讓行為無效為由向人民法院起訴，要求確認上述一系列合同無效。而甲公司及拍賣行相繼提起反訴，稱該拍賣行為及相關(guān)合同不違背我國法律的強制性規(guī)定，主張確認上述合同有效，并要求乙公司承擔違約責任。本案經(jīng)過一審、二審及最高院再審后，均支持了甲公司及拍賣行的訴訟請求，并駁回乙公司的訴訟請求，判令上述合同有效，乙公司應(yīng)承擔違約責任。
爭議焦點
一、建設(shè)開發(fā)權(quán)益是否能脫離土地使用權(quán)單獨轉(zhuǎn)讓？
二、如何認定《建設(shè)開發(fā)權(quán)益轉(zhuǎn)讓合同》的性質(zhì)及一系列合同的法律效力？
乙公司起訴稱：本案拍賣行為是以轉(zhuǎn)讓“開發(fā)權(quán)益”為名，行轉(zhuǎn)讓“劃撥國有土地使用權(quán)”之實的違法行為。從雙方簽署的合同來看，本案拍賣的建設(shè)權(quán)開發(fā)權(quán)益的內(nèi)容與轉(zhuǎn)讓國有土地使用權(quán)的內(nèi)容實質(zhì)上是一致的，但物權(quán)法中并沒有“建設(shè)開發(fā)權(quán)益”這個物權(quán)名稱，違反了物權(quán)法定原則，因此本案拍賣標的應(yīng)當是國有土地使用權(quán)。雙方若要繼續(xù)履行合同，則甲公司應(yīng)當將該土地的國有土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓至乙公司名下，而該土地雖然系甲公司以劃撥方式取得，但轉(zhuǎn)讓劃撥的國有土地使用權(quán)應(yīng)當經(jīng)有批準權(quán)的人民政府批準。因此雙方就拍賣活動所簽訂的一系列合同均屬無效。
甲公司反訴稱：安置小區(qū)項目是經(jīng)省政府、市政府、區(qū)政府及相關(guān)部門層層批準并辦理相關(guān)手續(xù)的合法建設(shè)項目，是由區(qū)政府委托甲公司作為建設(shè)主體。甲公司經(jīng)區(qū)政府批準將安置房的開發(fā)權(quán)益委托拍賣行進行公開拍賣，乙公司在充分了解并接受拍賣條件的情況下，與拍賣行簽訂了競買合同書參加拍賣，競買成功后并簽署了一系列合同，該拍賣行為及相關(guān)合同不違背我國法律的強制性規(guī)定，均合法有效。
拍賣行反訴稱：拍賣行受甲公司的委托，依法組織拍賣安置小區(qū)建設(shè)開發(fā)權(quán)益。拍賣行刊登的《拍賣公告》已明確載明：該安置小區(qū)項目用地范圍內(nèi)建設(shè)的所有房產(chǎn)竣工后，全部由甲公司回購用于拆遷安置。乙公司充分了解上述內(nèi)容后，申請參與競買并與拍賣行簽訂競買合同書，依約繳納競買保證金，競買成功后，與拍賣行簽訂了拍賣成交確認書，依約支付傭金，并與甲公司簽訂了成交確認書、建設(shè)開發(fā)權(quán)益轉(zhuǎn)讓合同、安置房買賣協(xié)議三份合同文件。本案所涉的合同文件并不違反法律禁止性規(guī)定，是合法有效的。
案例分析
一、建設(shè)開發(fā)權(quán)益是否能脫離土地使用權(quán)單獨轉(zhuǎn)讓？
本案中的“建設(shè)開發(fā)權(quán)益”應(yīng)當是指進行基礎(chǔ)設(shè)施、房屋建設(shè)的權(quán)利與利益。因此，土地開發(fā)權(quán)益可以作為合同標的，且不違反法律行政法規(guī)的禁止性規(guī)定。土地開發(fā)權(quán)益雖然離不開載體土地，但根據(jù)甲乙雙方合同約定可知，土地不是合同標的物，而僅是開發(fā)的物質(zhì)基礎(chǔ)，受讓人只要能夠在土地上開發(fā)并可以獲得收益，雙方關(guān)于轉(zhuǎn)讓的合同目的就可以實現(xiàn)。至于是否轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)由雙方當事人約定，不能由外力要求當事人一定進行土地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓
二、如何認定《建設(shè)開發(fā)權(quán)益轉(zhuǎn)讓合同》的性質(zhì)及一系列合同的法律效力？
法律對于訟爭拍賣標的建設(shè)開發(fā)權(quán)益并無明確規(guī)定。《建設(shè)開發(fā)權(quán)益轉(zhuǎn)讓合同》應(yīng)當屬于無名合同，對于無名合同，應(yīng)從合同所約定的權(quán)利義務(wù)來判斷合同的性質(zhì)。甲公司之所以轉(zhuǎn)讓建設(shè)開發(fā)權(quán)益，其根本目的是要實現(xiàn)回購所有建好的房屋，即履行《安置房買賣協(xié)議》的內(nèi)容。因此，《建設(shè)開發(fā)權(quán)益轉(zhuǎn)讓合同》可視為《安置房買賣協(xié)議》的輔助性合同，二者不可割裂。拍賣行刊登的《拍賣公告》已明確載明：該安置小區(qū)項目用地范圍內(nèi)建設(shè)的所有房產(chǎn)竣工后，全部由甲公司回購用于拆遷安置。因此，甲公司轉(zhuǎn)讓建設(shè)開發(fā)權(quán)益并非為了轉(zhuǎn)讓劃撥土地使用權(quán)，而是通過這種新型的建設(shè)模式完成拆遷安置，該行為并沒有違反法律、行政法規(guī)的禁止性規(guī)定，上述拍賣行為及合同應(yīng)當認定為有效。
典型意義
由政府授權(quán)企業(yè)轉(zhuǎn)讓“建設(shè)開發(fā)權(quán)益”的模式，類似于政府與社會資本合作模式中的BT（建設(shè)-移交）模式，雖然政府與社會資本合作模式已被廣泛運用于政府的非經(jīng)營性基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中，成為政府項目融資的重要手段之一，然而此類合作模式在效力上至今沒有明確的法律文件對其予以確認，但也沒有相關(guān)法律或行政法規(guī)的禁止性規(guī)定。實踐中，此類合作模式大多數(shù)是由政府牽頭，以政府會議紀要或其他紅頭文件的形式出現(xiàn)，所以這種合作模式出現(xiàn)的糾紛也就較為少見。從本案中最高院對《建設(shè)開發(fā)權(quán)益轉(zhuǎn)讓合同》的認定仍屬于“無名合同”可知，此類合作模式在司法實踐中仍處于一種“尷尬”的“無名份”的境遇之中。因此最高院在本案中對該《建設(shè)開發(fā)權(quán)益轉(zhuǎn)讓合同》有效性的確認，也為此類合作模式的合法性提供了重要的借鑒意義，填補了些許法律上的空白。
