最高院案例 | 政府土地投融資合同的法律效力如何認定？
2015-09-11 11:39:00
甲公司經區政府批準將建設安置房的開發權益委托拍賣行進行公開拍賣，后被乙公司競得，乙公司遂分別與甲公司及拍賣行簽訂《建設開發權益轉讓合同》、《安置房買賣協議》及《競買合同書》等一系列合同文件。上述合同簽訂后，乙公司又以本案拍賣的“建設開發權益”脫離土地使用權單獨轉讓，該轉讓行為無效為由向人民法院起訴，要求確認上述一系列合同無效。而甲公司及拍賣行相繼提起反訴，稱該拍賣行為及相關合同不違背我國法律的強制性規定，主張確認上述合同有效，并要求乙公司承擔違約責任。本案經過一審、二審及最高院再審后，均支持了甲公司及拍賣行的訴訟請求，并駁回乙公司的訴訟請求，判令上述合同有效，乙公司應承擔違約責任。
爭議焦點
一、建設開發權益是否能脫離土地使用權單獨轉讓？
二、如何認定《建設開發權益轉讓合同》的性質及一系列合同的法律效力？
乙公司起訴稱：本案拍賣行為是以轉讓“開發權益”為名，行轉讓“劃撥國有土地使用權”之實的違法行為。從雙方簽署的合同來看，本案拍賣的建設權開發權益的內容與轉讓國有土地使用權的內容實質上是一致的，但物權法中并沒有“建設開發權益”這個物權名稱，違反了物權法定原則，因此本案拍賣標的應當是國有土地使用權。雙方若要繼續履行合同，則甲公司應當將該土地的國有土地使用權轉讓至乙公司名下，而該土地雖然系甲公司以劃撥方式取得，但轉讓劃撥的國有土地使用權應當經有批準權的人民政府批準。因此雙方就拍賣活動所簽訂的一系列合同均屬無效。
甲公司反訴稱：安置小區項目是經省政府、市政府、區政府及相關部門層層批準并辦理相關手續的合法建設項目，是由區政府委托甲公司作為建設主體。甲公司經區政府批準將安置房的開發權益委托拍賣行進行公開拍賣，乙公司在充分了解并接受拍賣條件的情況下，與拍賣行簽訂了競買合同書參加拍賣，競買成功后并簽署了一系列合同，該拍賣行為及相關合同不違背我國法律的強制性規定，均合法有效。
拍賣行反訴稱：拍賣行受甲公司的委托，依法組織拍賣安置小區建設開發權益。拍賣行刊登的《拍賣公告》已明確載明：該安置小區項目用地范圍內建設的所有房產竣工后，全部由甲公司回購用于拆遷安置。乙公司充分了解上述內容后，申請參與競買并與拍賣行簽訂競買合同書，依約繳納競買保證金，競買成功后，與拍賣行簽訂了拍賣成交確認書，依約支付傭金，并與甲公司簽訂了成交確認書、建設開發權益轉讓合同、安置房買賣協議三份合同文件。本案所涉的合同文件并不違反法律禁止性規定，是合法有效的。
案例分析
一、建設開發權益是否能脫離土地使用權單獨轉讓？
本案中的“建設開發權益”應當是指進行基礎設施、房屋建設的權利與利益。因此，土地開發權益可以作為合同標的，且不違反法律行政法規的禁止性規定。土地開發權益雖然離不開載體土地，但根據甲乙雙方合同約定可知，土地不是合同標的物，而僅是開發的物質基礎，受讓人只要能夠在土地上開發并可以獲得收益，雙方關于轉讓的合同目的就可以實現。至于是否轉讓土地使用權由雙方當事人約定，不能由外力要求當事人一定進行土地使用權的轉讓
二、如何認定《建設開發權益轉讓合同》的性質及一系列合同的法律效力？
法律對于訟爭拍賣標的建設開發權益并無明確規定。《建設開發權益轉讓合同》應當屬于無名合同，對于無名合同，應從合同所約定的權利義務來判斷合同的性質。甲公司之所以轉讓建設開發權益，其根本目的是要實現回購所有建好的房屋，即履行《安置房買賣協議》的內容。因此，《建設開發權益轉讓合同》可視為《安置房買賣協議》的輔助性合同，二者不可割裂。拍賣行刊登的《拍賣公告》已明確載明：該安置小區項目用地范圍內建設的所有房產竣工后，全部由甲公司回購用于拆遷安置。因此，甲公司轉讓建設開發權益并非為了轉讓劃撥土地使用權，而是通過這種新型的建設模式完成拆遷安置，該行為并沒有違反法律、行政法規的禁止性規定，上述拍賣行為及合同應當認定為有效。
典型意義
由政府授權企業轉讓“建設開發權益”的模式，類似于政府與社會資本合作模式中的BT（建設-移交）模式，雖然政府與社會資本合作模式已被廣泛運用于政府的非經營性基礎設施建設中，成為政府項目融資的重要手段之一，然而此類合作模式在效力上至今沒有明確的法律文件對其予以確認，但也沒有相關法律或行政法規的禁止性規定。實踐中，此類合作模式大多數是由政府牽頭，以政府會議紀要或其他紅頭文件的形式出現，所以這種合作模式出現的糾紛也就較為少見。從本案中最高院對《建設開發權益轉讓合同》的認定仍屬于“無名合同”可知，此類合作模式在司法實踐中仍處于一種“尷尬”的“無名份”的境遇之中。因此最高院在本案中對該《建設開發權益轉讓合同》有效性的確認，也為此類合作模式的合法性提供了重要的借鑒意義，填補了些許法律上的空白。
